來源:李永生編輯


我國早期的城市基礎設施建設均依靠于財政的直接投入,資金來源除國家劃撥資金外,主要是地方財政收入。隨著城市基礎設施建設的快速發展,城市基礎設施建設資金來源與超常規快速增長的投資需求極不匹配,建設資金出現較大缺口,地方政府財力無法承擔。1991年,隨著政府新一輪投融資體制改革的深化,國家相關政策規定,城市基礎設施建設具體活動須按照公司制運行,地方政府不能再直接實施具體工作,為有效籌集城市基礎設施建設資金,我國各大城市均成立了城市基礎設施建設政府投融平臺,即城投公司。為增強城投公司籌融資能力,地方政府將供水、供氣、道路、橋梁、土地等城市基礎設施、財政資金、特許經營權等無形資產注入到城投公司,使城投公司資產規模和現金流均達到融資標準,再輔以政府承諾、擔保,實現多渠道融資,并將籌集資金用于城市基礎設施建設等項目。2008年6月份以來,在國家40000億元投資政策的刺激下,各家商業銀行均積極參與國家重點項目和基礎設施建設,為項目提供貸款,各地城投公司真正繁榮起來。城投融資平臺的建立、政府資源的資本化(土地資本化、政府支出資本化)是原有體制框架下城市發展的必然選擇,也是對政府資源利用方式的創新。城投公司作為地方政府性債務融資的主渠道,客觀地說,在近年來我國經濟社會的跨越式發展中發揮了巨大作用。一是城投公司能夠最大范圍籌集資金,有效縮減政府在城市基礎設施建設中的資金缺口,為城市工業化和城鎮化的順利推進創造條件。二是城投公司可以通過發行企業債券、短期融資券等方式,最大限度吸引民間社會資金進入城市建設領域,拓寬政府融資渠道。三是通過政府投融資平臺政府及各部門能夠將其掌握的經營性資產、非經營性資產、國有企業資產、自然資源有效地整合在一起,提高公共資源使用效率。四是政府的建設職能可以得到有效整合,使投資、融資、項目規劃、運營管理、項目維護和監管等重要職權統一到政府投融資平臺企業,促進政府從“全能型”向“服務型”的職能轉變。  

盡管城投公司在城市基礎設施投融資建設過程中發揮了不可磨滅的作用,但由于融資規模的急劇膨脹、企業內部管理機制不健全以及缺乏有效監督管理機制等原因,城投公司在發展運作中逐步呈現暴露出一系列風險和問題。一是城投公司雖然是獨立法人單位,但其經營決策和財政政策受制于地方政府,法人治理結構以及投資決策等制度不健全,導致邊際不清,主體定位不明確,缺乏獨立經營能力;同時,承擔的大部分項目為城市公益性項目,收益率低,自身償債能力不足,資產負債率普遍較高。二是地方政府通過為投融資平臺企業提供顯性或隱性擔保等方式獲取銀行貸款,融資規模急劇膨脹,所融資金已脫離當地財政的實際承受能力,出現過度融資問題,隨時可能出現資金鏈斷裂,引發政府流動性危機和支付危機。三是金融機構對各級城投公司融資規模的擴張起到推波助瀾的作用,一旦城投公司債務風險集中爆發,也會引起金融機構的強烈震動,危害經濟穩定和健康發展。目前,整治地方政府融資亂象迫在眉睫。一方面,地方政府大規模舉債,導致自身債務負擔過重,有可能引發局部性金融風險。另一方面,作為地方政府融資代言人的各類城投公司,其缺乏預算約束,幾乎不計成本地吸收資金,導致整體資金利率水平水漲船高,進而引發小微企業融資成本進一步提高。所以,城投公司在為基礎建設融資作出積極貢獻的同時,成為資金市場的嗜血者或攪局者,其負面效應不容小覷。

②城投融資平臺轉型發展的方向

為有效遏制和防范伴隨各級城投公司所產生的風險, 2010年6月以來,隨著國發19號等文陸續下發,國家財政部、發改委、銀監會等對地方投融資平臺的各類融資行為做出了限定,公益性設施與土地整理貸款停止受理。對于企業發債等直接融資行為,國家也做出了更為嚴格的規定,一個沒有或欠缺自我盈利能力的城投公司,很難再獲得金融機構的順暢支持。中央財經大學財經研究院院長王雍軍分析稱,城投公司既是實體公司又是政府控制,資本金非常單一,基本是以土地資產做擔保,一旦出現土地儲備不足或價格下降,其生存岌岌可危。這一先天缺陷,導致目前融資平臺的角色不可能長期持續。2014年5月20日,國務院批轉的發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中明確指出,“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,剝離融資平臺公司政府融資職能”;6月24日,財政部部長樓繼偉向全國人大常委會報告2013年中央決算時表示,目前基本摸清了地方政府性債務底數,對債務高風險地區進行風險提示。將密切跟蹤和評估地方政府性債務風險狀況,對債務高風險地區進行風險預警,堅決制止地方政府違法違規舉債行為,并研究賦予地方政府依法適度舉債融資權限,建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,將地方政府性債務分門別類納入政府預算統一管理。地方政府與城投公司相濡以沫的 “緣分”將因這份改革意見的出臺而走到盡頭。換句話說,目前全國數千家城投公司將迎來一場變革:它們將不再是政府的融資平臺,不再被允許為政府融資,而是將變為純粹的企業。基于此,城投公司的轉型升級顯得尤為迫切。就未來地方政府投融資平臺改革模式而言,中國銀行間交易商協會副秘書長楊農近期在接受記者采訪時表示,未來地方政府投融資平臺改革可以有兩種模式:

第一種是,往前走一步。即按照國企改革的要求,對這類企業實施規范化的改革和重組。

第二種模式是,往后退一步。即使其成為一個特殊目的實體,目標就是專門做政府的公益項目,就是要和政府財政百分之百捆綁在一起,出了問題由政府兜底。針對政府公益項目建設任務的輕重程度,目前,全國大約10%至20%的城投公司可以采用此種模式,這些“退回去”的公司可能將是未來發行市政債的重要載體。當然,未來《公司法》可以作出一些必要的適應性修訂,賦予此類公司一定的法律地位,以便于未來的政策更有針對性。

針對城投公司和地方政府剝離后的生存問題,財政部財政科學研究所所長賈康認為,城投公司接下來會按照市場原則自然優勝劣汰。中央財經大學財經研究院院長王雍軍則建議,城投公司轉型,首先需要劃分清楚政府投資和私人投資的界限:對于政府,仍然可以承接地方政府的經濟建設職能,繼續承接地方基層設施建設等工程,由政府購買服務;但在內部管理上,則需采取公司體制建構,從管理上與政府脫鉤。也有業內人士認為,各地城投公司要想成功轉型升級,需要不斷創新組織管理體制和運行機制,按照建立健全現代企業制度 “產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求,打破原有的部門多頭管理舊體制;要以 “注入經營性資產、賦予經營城市職能、完善市場運作機制”為手段,進一步建立健全投資、融資、建設、經營、償債良性循環的長效機制;要加快從以融資為第一要務的貸款機器向產業經營實體的公司化轉型,加快以項目為導向的建設經營性平臺向投資控股型的集團化企業轉變,以滿足快速轉型發展的需要。

③武漢城投公司的轉系發展思考

武漢城投集團作為武漢市城市基礎設施建設的投融資主體和市政府城建投融資運作平臺,主要承擔武漢市政府下達的城市基礎設施重大項目建設任務及相關的資金運作,負責所屬企業的運營管理和提供優質服務及國有資產保值增值。武漢城投公司按照政府主導、市場運作,適度舉債、超前建設”的工作思路,依托政府信用,立足企業資產,開發城市資源,全方位拓寬融資渠道,先后建成了軌道交通一號線、武漢長江隧道、天興洲長江大橋、二七長江大橋、武漢三環線等重大城市基礎設施項目,投資開發武漢新區,推進土地儲備和開發,為進一步提升武漢市的城市功能、拉動武漢經濟和社會發展做出了積極貢獻。但由于自國發19號文等文下發以來,國家不斷加強對地方政府融資平臺公司的規范管理,融資形勢日趨嚴峻,對武漢城投公司項目建設、存量債務還本付息以及未來生存發展造成巨大壓力。在當前形勢下,武漢城投公司面臨著要盡快調整企業發展戰略,形成公司核心競爭力,在市場化經營和承擔政府職責之間尋找平衡,構建企業的核心競爭力,合理調整企業的發展戰略,尋求公司的長期發展,實現城投公司的成功轉型和可持續發展的新課題。根據目前的形勢以及武漢城投公司的狀況,武漢城投公司要實現市場化轉型和良性發展,必須用兩條腿走路,雙管齊下,一是緊緊抓住政府投資決策體制改革和融資管理模式創新這兩大要素,承擔政府發債主體的功能,并負責建設、管理、運營好城市基礎設施;二是促進企業市場化發展,盤活企業經營性存量資產。

(一)在城市基礎設施建設管理方面應構建的核心競爭力

在城市基礎設施建設管理過程中,一般來說,城投企業參與項目的價值鏈有規劃前期、項目評估、融資、方案設計、項目招標、工程代建及監理、運營管理。上述價值鏈環節中,對于城投企業來說,最重要的一是前期規劃。城投公司作為項目出資人,應努力參與規劃條件和方案的制定,研究項目投融資方案及盈利模式。二是項目評估。在既定的規劃條件和方案下,城投公司應對技術方案、工程造價和財務分析等可行性方面深入研究,既要滿足功能性,也要重視設施的經營效益。三是融資。作為投融資主體和項目法人,資金籌措是城投公司責無旁貸、其他主體不可替代的的責任。其融資的能力主要受銀行貸款能力、資本市場直接融資能力、多種形式的項目融資、政府財政資金等的注入力度等方面的影響。因此,這些方面的能力決定各類城投企業的核心競爭力,也是今后政府選擇發債和項目建設運營主體的重要考慮因素。武漢城投公司要成為這一領域的佼佼者,就要著重發展項目投融資方案及盈利模式等項目策劃能力、融資能力及運營能力。

(二)大力發展企業經營

1、保持原有主業良好運行

武漢城投公司在轉型過程中,比任何時候都需要有一個盈利的企業作為支撐的。穩定而具有相當優勢的主營業務,是企業利潤的主要源泉和企業生存的基礎。企業應該通過保持和擴大所熟悉和擅長的主營業務,盡量擴大市場占有率以及規模經濟效益最大化,在此基礎上兼顧多元化。目前,武漢城投公司的主業是水務、燃氣、房地產,轉型過程中,仍要堅定的保持這些行業的繼續發展。

2、實行多元化經營戰略應該考慮相關多元化

相關多元化策略指的是城投公司利用企業在進行土地開發和基礎設施建設過程中所累積的技術經驗和授權經營的公用事業類資產等,進一步經營這些基礎設施,包括熱、電、水、通訊、公共交通、停車場、相關戶外廣告媒體、公園等,提供相關公用事業、旅游、會展、物流、廣告等服務,獲取較穩定的現金流。另外一種是利用在基礎設施建設過程中所形成的如工程管理等各種專用知識、技術,對外提供工程代建、工程項目管理、園林綠化、環保工程建設和咨詢等業務。由于這類業務的相關性較大,所需啟動資金量較小,較易取得成功,而且在風險上還能與房產開發等業務形成互補。非相關多元化是指進入與區域建設和經營不相關的業務,如貿易、制造業、高新技術產業、投資、金融等,形成新的利潤增長點,以擺脫城市建設開發類業務的局限。這方面業務由于與城投公司的資源能力等關聯性較小,所以成功的概率不大。以非相關多元化方式拓展成功的企業,一般都具有比較特殊的資源或者機遇,同時具有十分雄厚的實力。此外,絕大多數城投公司都有一些對外投資,包括上市公司的股票投資和參股投資,大多集中在金融企業或高新技術企業領域,或者與區域產業導向相關的業務,但并不是其主營業務。從目前國內已經成功轉型的城投公司的業務拓展路徑來看,大多是業務都是沿著土地一級開發價值鏈進行縱向的前后向延伸以及相關多元化發展而來。也有部分企業憑借其獨到的資源、機遇和雄厚的實力進行非相關多元化的拓展,取得了良好的效果,但大多是企業所進行的非相關多元化嘗試都不太成功,最后還是以土地開發價值鏈領域為主。目前,武漢城投公司在實施多元化經營策略時,已經涉足了上圖中大多數行業,其中,已形成一定規模且日趨成熟的為“相關多元化”產業以及“向前價值鏈延伸”的產業,并嘗試高新技術產業,對于“向后價值延伸”產業以及金融業、風險投資等行業尚未涉足。武漢城投公司在發展多元化經營策略時,要充分考慮自身條件與相關風險。一是對目標行業市場充分調研和前景分析:主要包括對目標行業充分調查;對調查結果進行理性分析;對細分市場進行分析;自身優勢和劣勢分析。二是市場定位與目標客戶群的定位:主要包括企業發展的定位及策略;新產品的定位及策略。三是科學判斷盈利能力:主要是指按照評價企業商業模式的指標,進行客觀、準確地分析和判斷,進而找到影響企業商業模式質量的相關因素,完善企業的商業模式。對城投公司業務轉型過程中的風險,宜未雨綢繆,忌臨渴而掘井,如忽視風險控制,則有可能導致轉型失敗,甚至是災難性的打擊。

3、制定企業中長期發展戰略。戰略學家波特認為只有持續時間超過10年的戰略,才是真正的戰略,少于10>年的戰略目標只能稱為企業愿景規劃,而不是真正意義上的戰略目標。武漢城投公司目前的戰略目標是從2009-2015年,時間幅度為7年,在中國國內市場上(平均5年),已不算太短,但是從企業做大做強、持續發展的角度出發,武漢城投公司應該制定中長期戰略,謀求更長遠的發展。

4、由“多元化導向”轉變為“品牌化導向”,實現服務產品的專業化、標準化、市場化

一是以資產為紐帶,形成母子公司之間面向市場的協調、配合關系。

重點突出母公司戰略規劃、項目策劃、投資決策以及集團能力的決策中心的職能定位,強化子公司項目實施、計劃管理、建設管理、資產經營的執行職能。進一步實施投資經營型的管控模式,清晰集團與子公司之間的“上下界面”,使集團公司的“綜合管理”與控股子公司的“專業經營”相分離,集團層面專注于戰略方向和整體規劃,子公司層面更專注于提高競爭優勢、融資能力和經營能力。

二是采用內部市場化方式,使各個子公司之間能夠形成一種有效的聯通。

隨著集團經營重心的轉型與業務板塊的整合與調整,各個子公司之間將隨之形成一個新型的資源配置關系,可以建立一個內部交易機制,以相對市場化的方式來明確與規范這種關系。一方面在集團公司的統一調動下形成同向聯動。另一方面以市場方式在子公司之間形成契約關聯,從而構建一種步調一致、相互制約的協同關系。以“市場內部化”和“內部市場化”的定價手段,達到集團與子公司之間、子公司之間的協同效應。

三是實施品牌戰略,嘗試管理與服務的外向輸出。

隨著市場化的深入和同質化競爭的日漸激烈,武漢城投公司需要依靠集中的資源、優質的產品服務質量和所創造出的社會效益成果,在競爭中立于不敗之地。武漢城投公司在項目組織管理、服務管理、運營等方面積累了大量的時間經驗,可以進一步做優、做強優勢產業,強化其市場化、標準化、專業化的綜合能力,打造幾個具有市場影響力與社會知名度的服務管理品牌,讓武漢城投公司在其涉足的產業和服務領域內獲得良好的市場認同感和核心競爭力,通過嘗試輸出管理與服務,實現品牌的價值延伸。

5、加強理論和技術研究

企業和人一樣,不僅要會做事,還要會思考。特別是在當前經濟形勢變化較快的環境下,武漢城投公司不能僅僅埋頭做事,沉入具體事務中,還要有專門的機構組織相關理論研究和分析,以支持公司戰略的管理、實施,隨時把握企業方向。同時,在科技日益發達的今天,科技迅猛發展,隨時會改變和影響我們現有的經濟效益和經營模式,甚至是翻天覆地的變化,因此,企業要隨時關注和學會利用科學技術的發展來指導公司經營方向,并將其轉化為經濟利潤。

第二部分:混改是城投公司的重要突破口

城投公司的轉型是當前的熱門話題,要全面準確地理解這一問題,還是要從城投公司的兩大屬性來看,即“地方國資”和“企業”。其地方國資這一屬性,決定了城投公司“服務城市發展、促進城市發展”的根本屬性不會輕易改變;而從其企業屬性來看,轉型是必然和必要的,主要原因有四:一是城市發展的階段發生實質改變,要求城投公司承擔新的職責和角色;二是國資國企改革進入新的階段,要求城投公司更好發揮國有資本的控制力、影響力;三是政府投融資體系經歷了多次一刀切、一陣風后,理性回歸到多主體多層次合作的再平衡上,城投公司在其中應發揮積極作用,特別是在“公公合作”和“公私合作”方面;四是企業發展的一般規律要求城投公司在經過高速增長期后,對企業發展的系統性、可持續性和效率進行質的提升,以使“靈魂跟上肉體”。

地方國企改革的主戰場——城投公司轉型

回顧改革開放以來我國國資國企改革之路,基本上可以分為四個階段,第一階段,以推行承包經營責任制,轉換企業經營機制等一系列放權讓利為主要特征;第二階段,以貫徹黨的十四大、十四屆三中全會和十五大精神為標志,以建立現代企業制度作為國企改革的方向和特征;第三階段,以加強國資管理為特征,中央和地方都設立國資委,逐步實現國資的統一管理;第四階段以十八屆三中全會《關于全面深化改革重大問題的決定》為標志,國務院及有關部門相繼出臺了《關于深化國有企業改革的指導意見》等1+N個文件,本階段的國資改革我們認為主要解決國資應有的資本市場屬性,賦予國有資本應有的流動性、收益性和平等性,以此激活國資的活力,并最終提高國資的控制力和影響力。

大部分城投公司成立于國資國企第三階段改革之后,具有一定的“后發優勢”,但也存在很多體制和機制上固有的問題。

當前國企改革是在央企和地方國企兩個層面同時展開,這是在統一部署、認識一致的前提下,分級分層進行的探索。地方國企又分為省屬和市屬國企,本文討論的主要是市屬層面國企的改革,因為存在著分級分層的探索,所以我們認為地方國資在目標和原則明確的基礎上,應該結合實際主動探索有效的國資國企改革路徑和實現方式,而地方城投公司在數量和所占資產方面均達到市級國資國企的多數,所以南京卓遠認為,城投公司的轉型應成為市級國企改革的主戰場,城投公司的轉型也將成為整個國企改革的有益探索。

城投公司轉型的實質 ——從“融資端”向“投資端”

基于城投公司在當前的語境下,總是被定義為地方政府融資平臺”,同時本輪國資國企改革的重要探索是賦予國有資本應有的市場屬性,所以我們認為在本輪國資國企改革中,城投公司的改革探索,其實質就是“融資端”向“投資端”的轉型,具體表現為:

從監管層面來看,“管人管事管資產”向“管資本”轉變,組建資本投資運營層級,解決國資委運動員和裁判員的雙重身份,做好國有資本的流動性和價值管理,流動性的表現就是資本在不同領域、行業和項目的進出,這主要是通過投資行為來實現的;

從業務布局來看,城投公司的業務布局在一開始并不是主動規劃形成的,而是通過行政劃轉,“轉任務為業務”來實現,而進入新的發展階段后,可獲得的存量資產在減少,獲得成本在增加,在謀劃和實施業務布局時,主要將通過投資的形式進行;

從業務組織和開展來看,城投公司以往是圍繞“融資”來開展工作,從資產的獲得、整合,資產的經營,財務報表的表現,組織架構的設計等,均為融資服務,包括其他的延伸業務,也只是融資服務的附屬,而轉型后,應該從投資項目的策劃、獲得、投資的全過程管理、資本的增值等方面開展,使投資成為牽引公司資源整合配置、組織架構設計的主導因素。

混合所有制改革的應有之義

準確理解混合所有制改革,我們認為應該從三個層面來闡述。從宏觀層面,中央對混改所提的高度,是我國基本經濟制度的重要實現方式。我國的基本經濟制度是公有制為主體,多種所有制經濟共同發展。十八屆三中全會公報指出,要積極發展混合所有制經濟。“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式“。從中觀層面,“積極發展混合所有制經濟,推動國有企業完善現代企業制度,支持非公有制經濟健康發展。”“發展混合所有制經濟是新形勢下堅持公有制主體地位,增強國有經濟活力、控制力、影響力的一個有效途徑和必然選擇”。從微觀層面,混合所有制改革的探索是在產權角度對企業的重塑,使企業成為真正的市場競爭主體,具有根本性。產權結構決定企業的體制和機制,特別是制衡、有效的法人治理結構,進而決定了企業的經營活力和動力,影響企業的市場競爭能力和經營效率。

實現“融資端”向“投資端”轉型的意義

“融資端”向“投資端”轉型,如果還是在原有的監管模式和治理體系中開展,是很難找到有效的動力機制的,因此我們需要尋找一個合適的突破口并形成持續的動力,而混改給了我們一個很好的探索視角。

“融資端”向“投資端”轉,首先要解決政府和城投公司的關系,解決國資監管部門與城投公司之間的關系,通過引入非公資本,發揮其制衡作用,促使所有股東真正行使權力,構建起以管資本的基礎理念,解決好政府與城投公司的關系。

其次要解決好治理體制問題,混改是從產權角度對企業的重塑,使企業成為真正的市場競爭主體,通過引入非公成分,構建起真正有效的法人治理結構,有效約束行政干預,充分發揮董事會核心作用,解決好董事會、監事會和經營層的關系。

再次要解決經營機制問題,解決好投資效能問題,通過混改引入非公資本,充分發揮資本所具有的收益性特征,改變城投公司經營機制僵化和驅動不足的問題,創新市場化激勵機制,改革薪酬績效制度。

當然,城投公司開展混合所有制改革的實務還是相當復雜的,按照國資分類改革來看,城投公司很大比例都是屬于綜合類,因此在開展混改時,必須考慮整體與局部、存量與增量、股比設置、員工持股、定價方式等系列問題,我們將另文討論。

2019年12月20日

地方政府隱性債務市場化運作化解策略
陜西省推進國有資本投資、運營公司改革試點實施方案 

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城投公司的轉型思考

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