來源:李永生編輯


一、城投轉型是國家投融資體制改革及相關政策的要求

我國實行土地財政多年,地方建設日新月異,同時地方政府債務雪球也越滾越大。中央為了防范金融風險,陸續出臺了一系列文件來規范地方政府舉債融資,逐漸對中央和地方之間的支出責任進行改革。2014年新修訂的預算法規定2015年起,政府的合規舉債途徑只有發行地方政府債券。國發〔2014〕43號文要求,剝離地方融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務。財政部財預〔2017〕50號文明確指出,推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資,地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。財政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提出,支持轉型后的國有企業依法合規承接政府公益性項目。國家發展改革委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中指出,分類穩步推進地方融資平臺公司市場化轉型,剝離政府融資職能,支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目。

綜上,國家投融資體制變革改變了融資平臺代政府融資的職能,同時國家政策要求并支持融資平臺公司轉型發展。

二、城投轉型是退出監管內平臺更好發展的要求

隨著政府性債務風險出現,2010年開始,中央及各部委先后發布了國發〔2010〕19號、財預〔2010〕412號等文件,對融資平臺公司進行清理規范。為跟蹤監測地方政府融資平臺貸款風險情況,銀監會相繼印發銀監辦發〔2010〕338號文、銀監發〔2011〕34號文,定期對各銀行業金融機構平臺貸款進行臺賬統計,逐步形成了融資平臺“名單制”信息管理系統并不斷完善,成為當前加強政府融資平臺管理和防范政府性債務風險的一個重要手段。按照名單制管理的要求,城投公司在債券發行和企業融資上受到的限制較多。如發改委要求“風險定性為全覆蓋的平臺”才可以發行企業債券。再如證監會在對平臺公司發行公司債券的審核實踐中,要求發行人屬于“退出平臺類”。為了滿足多元化的融資需要,城投公司應當主動謀劃退出平臺名單,退出名單制管理,進行市場化轉型。

三、城投轉型是地方公共基礎設施建設有抓手的要求

國發43號文后,城市基礎設施和公用事業建設資金可以通過政府發行債券進行融資,但是由于城市建設覆蓋面廣,資金需求量大,僅僅依靠政府債券融資解決資金需求難免捉襟見肘。PPP模式雖然可以為城市基礎設施和公用事業建設引入社會資本,但是由于社會資本的逐利性質,偏向于收益前景好、現金流較為穩定的準經營性項目,并且PPP受到財政一般公共預算支出10%紅線的嚴格限制,實際上PPP項目落地率并不高。因此,在地方經濟發展中,需要一家有實力的特殊目的公司來服務城市發展和運營,使其成為地方新型城鎮化建設、鄉村振興以及產業引導服務主體。尤其是在社會資本不愿意進入,地方財政有心無力的領域,更應該有一家國有企業來擔當。

四、城投轉型是地方補短板、彌補政府投資財力不足的需要

去年以來,由于中美貿易摩擦、金融去杠桿、減稅降費等各種因素疊加,我國經濟增速不斷放緩,進入了新一輪的經濟逆周期,因此中央也加大了穩增長、補短板的力度。國辦發〔2018〕101號《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》特別指出,支持轉型中的融資平臺公司和轉型后市場化運作的國有企業,依法合規承接政府公益性項目,實行市場化經營、自負盈虧,地方政府以出資額為限承擔責任。今年9月4日國常會上,李克強總理再次部署加大力度做好“六穩”工作,確定加快地方政府專項債券發行使用的措施,帶動有效投資支持補短板擴內需。我國大部分地區特別是中西部地區現有可支配財力不足,基建投資資金缺口巨大,難以通過財政一己之力來參與補短板。因此,推動城投公司市場化轉型,增強城投公司自造血能力,實現市場化融資,協助地方通過企業投融資來參與民生領域的補短板是必要的。

《政府投資條例》于2019年7月1日開始生效,明確今后政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接,政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位。按照條例要求新建項目必須先要落實項目資金才能開工建設,這對許多地方財力來講無疑是巨大挑戰。因此,我們有必要對地方所有項目分分類、分清輕重緩急,該由政府投資的項目由政府投資,該由企業投資的項目由轉型后的城投公司來投資,因此推動城投公司轉型發展是地方穩增長、補短板的需要。

五、城投轉型是化解地方政府隱性債務的需要

根據《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見(中發〔2018〕27號文)》和《地方政府隱性債務問責辦法(中辦發〔2018〕46號文)》兩份文件,財政部展開繼2014年第一輪政府性債務整頓后的新一輪隱性債務清理工作,并提出了地方隱性債務要在5-10年內化解完畢的化債目標。根據《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》提出的6種隱性債務化解方案。根據該方案,我國許多地方政府在短期之內安排財政資金、出讓地方政府股權及經營性國有資產償還隱性債務不太現實,若采取破產重組和清算則將打破剛兌,損害地方政府和城投公司的信用。因此,通過轉型后的城投公司經營性收入化債以及將部分具有穩定現金流的隱性債務合規轉化為轉型后的城投公司經營性債務,是地方隱性債務的主要化解方式之一。為緩釋流動性風險,轉型后的城投公司可以根據《關于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見》國辦函40號文精神,與金融機構協商采取市場化方式,通過合適期限的金融工具應對到期債務風險,緩釋短期債務償還壓力,避免項目資金鏈斷裂。因此,城投公司市場化轉型對地方化解隱性債務意義重大。

六、城投轉型是地方基礎設施建設投融資可持續的要求

根據新預算法和43號文,2015年1月1日起平臺公司舉借的債務不再屬于地方政府債務,必須由平臺公司償債付息,自擔風險。如果再不改變思路,繼續按照老套路出牌,地方政府的隱性債務的雪球將越滾越大,還本付息壓力將不斷增大,一旦出現金融風險將導致整個資金鏈斷裂,對地方金融宏觀環境影響巨大。

《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》允許將部分地方政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金。文件指出市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位

《政府投資條例》頒布后,政府投資項目不得由企業墊資建設。當前政府投資的資金的來源主要是政府的財政預算資金以及政府債券資金。全國很多地方存在基礎設施和公共服務項目投資的欠賬以及地方財政資金持續緊張的現象,通過有限的地方政府債券融資解決公共基礎設施資金來源確實顯得杯水車薪。因此,在加大政府投資力度的同時,利用市場化轉型后的城投公司通過市場化手段融資參與市政基礎設施建設補短板是地方公共服務基礎設施建設投融資可持續的要求。

七、城投轉型是推動地方城市發展和產業合理布局的需要

《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》指出,要發揮國有資本投資、運營公司平臺作用,促進國有資本合理流動,優化國有資本投向,向重點行業、關鍵領域和優勢企業集中,推動國有經濟布局優化和結構調整,提高國有資本配置和運營效率”現代咨詢對全國各地多家城投公司調研分析得出,城投公司未來將轉型為“城市投資運營商, 園區綜合服務商,產業投資運營公司”等各種專業投資運營企業。這也就意味著轉型后的城投公司將以資本為紐帶對地方的基礎設施建設和運營,產業引導,園區運營、投資地方特色優勢產業和主導產業進行產業合理布局將發揮重要的作用。

2019年12月12日

全國城投協會2019年會及專題研討會在江西省景德鎮市隆重召開
地方政府隱性債務市場化運作化解策略

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